En junio de dos mil dieciocho, el Gobierno de Pedro Sánchez tomaba posesión tras una petición de censura que desocupó del poder a Mariano Rajoy. Nuevo ejecutivo, nuevas caras. Y asimismo nuevos objetivos que, apenas unas semanas después, la flamante ministra de Economía, Nadia Calviño, exponía ante sus entonces veintisiete colegas de la Unión Europea (UE) en Luxemburgo. Bregada en las batallas comunitarias, Calviño era recibida entre aplausos por sus análogos al reafirmarse en su compromiso de sanear unas cuentas que aún entonces tenían las cicatrices de la crisis financiera. Pero a la vez, una de sus primeras resoluciones consistía en darse un margen de seis mil millones al alterar el propósito de déficit para ese año y elevarlo en 5 décimas con respecto a lo acordado con la Comisión Europea.
Bruselas jamás afirmó ni sí ni no. “Lo que importa es que España recupera credibilidad”, aseveró el entonces comisario de Economía, Pierre Moscovici. Al Ejecutivo comunitario le bastaba con que el nuevo Gobierno redujese su déficit bajo el tres% y saliese por fin del brazo castigo comunitario. España era el último país que quedaba en ese instrumento que a lo largo de la década pasada fue homónimo de tijeretazos sociales y subidas de impuestos.
El territorio en el que podían moverse las finanzas españolas, puesto que, estaba claro. España se podía mover por la banda izquierda o la derecha, aun conseguir más tiempo de descuento. Pero todo debía generarse en ese terreno de juego. Y en una situación similar se hallará el Gobierno que salga de las elecciones del veintitres-J, independientemente de su color. Los próximos Presupuestos van a estar ya condicionados por el regreso de la Unión Europea a la disciplina fiscal. Después de 3 años en los que estas reglas continuaron suspendidas de hecho, Bruselas vuelve a demandar a sus asociados a fin de que retornen al equilibrio de las cuentas tras haber debido endeudarse a gran escala para salvar empresas y puestos a lo largo de las consecutivas crisis que atraviesa el planeta desde marzo de dos mil veinte.
España, en verdad, había descuidado el procedimiento de déficit excesivo un poco antes del estallido de la pandemia. Sin embargo, el hundimiento de la economía y el incremento del gasto público para encarar las urgencias económica y sanitaria elevaron el desfase presupuestario sobre el diez% en dos mil veinte, al tiempo que la deuda pública escalaba alén del ciento veinte%. España cerró dos mil veintidos con una rebaja notable: el déficit se redujo hasta el cuatro,8% y la deuda en el ciento trece con dos%. Aun así, los dos factores están fuera de las demandas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que fija un encuentre del tres% para el orificio presupuestario y del sesenta% para la deuda pública. Por ello, Bruselas ya ha sobre aviso a España tras examinar el Plan de Estabilidad: “La Comisión indicó que propondría al Consejo la apertura, en la primavera de 2024, de procedimientos de déficit excesivos basados en el déficit, sobre la base de los datos de ejecución de 2023. España debe tener en cuenta esta información en la ejecución de su presupuesto de 2023 y en la preparación del proyecto de plan presupuestario para 2024″.
Objetivo optimista
El Gobierno se ha comprometido con Bruselas a reducir el déficit al 3% en 2024, pero las principales firmas de análisis y organismos consideran que a la previsión le sobra optimismo. La presión fiscal ha marcado máximos desde la pandemia —escaló hasta el 43% del PIB en 2022 desde el 39,2% de 2019, recortando a la mitad la brecha con la zona euro—, impulsada por una recaudación récord de impuestos. Aupada por la inflación y pese a las rebajas aprobadas para mitigar el golpe de la inflación, marcó un máximo el año pasado. Este ejercicio se espera un nuevo récord, aunque ya se vislumbran señales de ralentización. El gasto público, que protagonizó un gran repunte con la covid, hasta superar el 50% del PIB, también está disparado. El Ejecutivo estima que su peso se irá reduciendo, en parte de forma automática, por la retirada de las ayudas antiinflación. Pero hay partidas que crecerán de forma inevitable, desde las pensiones a la sanidad.
En sus recomendaciones, la Comisión Europea marca un límite del 2,6% para el crecimiento del gasto primario en vistas a mejorar el saldo estructural de 9.000 millones de euros. Y, ya concretando, pide al Gobierno que empiece la retirada de las medidas para combatir la inflación, que cifra en 0,6 puntos porcentuales del PIB. A la vez, España se ha comprometido a un paquete de reformas e inversiones que tiene en marcha para recibir los 140.000 millones en préstamos y subvenciones del fondo europeo de recuperación Next Generation EU. Entre estas hay actuaciones futuras, como la reforma fiscal, pero también otras ya ejecutadas como la de las pensiones o los cambios en la legislación del mercado de trabajo.
Una de las piedras en el zapato de las cuentas españolas es el déficit estructural, que ronda el 4% del PIB –unos 50.000 millones de euros– y que nunca se ha conseguido eliminar. “Ningún país del entorno tiene cifras parecidas. Puede deberse a que la presión fiscal ha tocado techo, mientras las presiones de gasto se mantienen vigentes, o a nuestra estructura descentralizada, que centrifuga el gasto”, medita Diego Martínez López, maestro de Economía en la Universidad Pablo Olavide e estudioso del centro de estudios Fedea. El diagnóstico es complicado, como su solución, especialmente a la víspera de una cita electoral en la que lo más probable es que absolutamente nadie saque mayoría absoluta. “Los gobiernos de coalición o débiles, como ya estamos viendo en la Administración regional, suelen generar burbujas de gasto. El problema no es tanto el presente, sino soportar las presiones de incremento de gasto a futuro”, agrega.
Las comunidades autónomas son las responsables de prestar la sanidad, la educación y los servicios sociales, partidas que empujan el gasto continuamente en alza. Durante la pandemia, los Gobiernos regionales han contado con las trasferencias extras que el Estado les ha brindado con fondos propios y de la UE, y que ahora van desapareciendo si bien una parte de los desembolsos que financian se han cronificado.
Para la próxima legislatura asimismo queda pendiente la reforma del sistema de financiación autonómico. Los técnicos coinciden en que el modelo actual, que hubiese debido renovarse en dos mil catorce, marcha bien en temporadas de expansión económica, mas ha generado distorsiones entre territorios. También piensan que el instante es favorezco, pues todo cambio es mejor realizarlo cuando la economía medra. Menos pacto hay en la arena política. El PP se ha hecho con grandes cuotas de poder en las últimas elecciones autonómicas, lo que complicaría la reforma en el caso de una victoria de la izquierda en los comicios generales. “Se necesita capacidad de acuerdo entre los grandes partidos a escala nacional y al mismo tiempo contentar a los diferentes Gobiernos autonómicos con la dificultad que supone Cataluña, que sigue planteando reivindicaciones difícilmente aceptables por las demás”, examina Santiago Lago, catedrático de la Universidad de Vigo. “Además, una cosa son los bloques y otra es la polarización. Esta última no ayuda nada”.
Ese es el marco en el que van a deber moverse las promesas que los partidos han comenzado a elaborar antes del arranque de la campaña. Las formaciones que asisten a las elecciones aún no han concretado sus programas electorales. El PP, sin embargo, ya ha anunciado una bajada de impuestos para las rentas de menos de cuarenta euros en sus primeros 100 días de orden. También aseguró que derogará la reforma laboral que consiguió sacar adelante el Gobierno con el apoyo de los agentes sociales, si bien esta semana ha rectificado. Los socialistas, hasta el momento más centrados en los derechos laborales, les han recordado que sus promesas pueden darse de bruces con la realidad, pues ciertas reformas son una demanda de Bruselas para desbloquear recursos del fondo de restauración.
El vicepresidente económico del PP, Juan Bravo, matizó en diferentes ocasiones que la rebaja de impuestos está supeditada a de qué manera se hallen las cuentas cuando –y si– su partido llega a regir. No sería la primera vez que las promesas en materia fiscal lanzadas a lo largo de la campaña electoral no se sostienen. Pasó con el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, que aseguró que reduciría impuestos y debió retroceder, y después con Mariano Rajoy, que además de esto ejecutó el mayor recorte del gasto público de la democracia.
La política fiscal del próximo gobierno se desplegará, además de esto, en plena operación de reducción de cómputo por la parte del BCE. Con la pandemia, Fráncfort prorrogó su política de adquiere masiva de bonos y de tipos ultrabajos. La situación ahora es muy, muy diferente. La corporación que encabeza Christine Lagarde dio un golpe de timón en su política monetaria para contener la inflación: el costo del dinero ha pasado del cero% al cuatro% y el instituto monetario ha comenzado ya a soltar lastre. El desempeño de la deuda soberana, que llegó a ser negativo, ha ido escalando. Y lo ha hecho más en la última semana tras la línea dura adoptada por Lagarde en la cima de banqueros centrales de Sintra (Portugal). Las primas de peligro, no obstante, se han mantenido estables, asimismo la de España. “No tendría por qué dispararse. El crecimiento y la inflación han contribuido a reducir el nivel de endeudamiento”, recuerda Antoni Garrido, de la Universidad de Barcelona.
Para este año, el Gobierno ha presupuestado treinta y ciento setenta y ocho millones de euros para devolver los intereses de la deuda. Se trata del siete% de todas y cada una de las cuentas públicas. El Ejecutivo ha minimizado el impacto de la áspera subida de tipos con una política de administración de la deuda prudente, consistente en aprovechar la temporada de tipos bajos y endeudarse a más largo plazo. Aun así, sin el respaldo del BCE, el Gobierno va a deber no perder de vista los mercados. “En el futuro habrá más condicionantes que procederán de la política económica. No solo derivados del coste de la deuda, puesto que el Gobierno tendrá que acudir a ellos para financiar el déficit. Los mercados marcan también el límite de lo que consideran aceptable. Y si una determinada política se considera que no es acertada, eso tiene una traducción inmediata, como vimos durante la crisis del Reino Unido”, apunta Raymond Torres, directivo de coyuntura en Funcas.
La exprimera ministra británica, Liz Truss, fue castigada por los mercados y por último dimitió tras plantear una radical bajada de impuestos paralelamente a un ingente incremento del gasto. “Una rebaja de impuestos en este momento no sería la mejor medicina, porque el sector público en momentos de crisis tiene que jugar un papel importante. No se trata de tener un sector público grande, sino fuerte”, destaca Jesús Ruiz-Huerta, catedrático en la Universidad Rey Juan Carlos. Ruiz-Huerta lideró el comité de especialistas que el año pasado presentó una propuesta de reforma tributaria integral a solicitud del Ministerio de Hacienda, siendo este uno de los jalones comprometidos con Bruselas. Finalmente, el Gobierno postergó la reforma completa frente a las turbulencias ocasionadas por el enfrentamiento en Ucrania. En su sitio, aprobó múltiples ajustes, incluidos nuevos impuestos temporales. Ante la situación actual de inseguridad política y económica, el economista recuerda que cuando Enrique Fuentes Quintana [ministro de Economía con Adolfo Suárez] llegó al Gobierno en mil novecientos setenta y siete se halló con una elevada inseguridad política y una inflación de doble dígito que minaba el bienestar de los ciudadanos. Contener la subida de costes se transformó en su prioridad. “Cualquier reforma que se ponga en marcha necesita una planificación sensata y una aplicación gradual”, agrega el economista
España va a deber iniciar ya a arbitrar, al aceptar la presidencia rotatoria de la UE, en el discute sobre la reforma de las reglas fiscales, con los halcones, encabezados por el ministro alemán Christian Lindner buscando apretar las tuercas. La Comisión Europea, no obstante, piensa en fijar un terreno de juego suficientemente extenso para eludir regresar a cometer fallos pasados. El objetivo es poner el foco en la reducción de deuda en un medio plazo a través de una regla de gasto. Eso debe resguardar a las haciendas estatales de ejecutar los recortes salvajes del pasado, que se cebaron con los servicios públicos y la inversión. “Todos los Estados miembros deben continuar protegiendo la inversión financiada con fondos nacionales y asegurar el uso efectivo del fondo de recuperación y resiliencia y otros fondos de la UE”, mantiene la comunicación publicada por Bruselas el pasado marzo que fija las orientaciones para las haciendas nacionales. Y específicamente, establece dos objetivos clave para los países: las transiciones verde y digital. “Las políticas fiscales deben asegurar el apoyo a esas transiciones”, determina Bruselas.
“La reforma busca cambiar la gobernanza del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para que las reglas sean más individualizadas y dentro de un periodo de tiempo. Claro que hay una condicionalidad, y bendita sea: pone las cosas claras en la dirección correcta, esta vez con sensatez”, apunta Matilde Mas, catedrática de la Universidad de Valencia y directiva de Proyectos Internacionales de Ivie, quien estima que el próximo Ejecutivo heredará una coyuntura económica y financiera razonablemente buena. “No hereda un muerto”, mantiene. Coincide Alicia García Herrero, economista jefe de Natixis para Asia-Pacífico. “Alemania va a apretar, pero no creo que vayamos más allá de la propuesta de la Comisión. Y para cuando se apliquen las reglas lo peor ya habrá pasado y hay situaciones peores que la de España”, asevera.
El ex economista jefe del FMI, Olivier Blanchard, resumía en un tweet el sentir de una buena parte de las instituciones comunitarias. “Hay una hermosa caricatura sobre la Tierra arrasada en 2050. Y un anciano le dice a un joven: sí, la mala noticia es que la Tierra es inhabitable. Pero la buena es que la deuda está por debajo del 60%”, ironizaba. “Ese comentario lo sintetiza muy bien. Es cierto que España tiene una posición de partida compleja por su déficit estructural, pero también que Bruselas va a ser más flexible para gastar más en la industria verde y digital”, asevera Garrido, de la Universidad de Barcelona.
La Comisión ya se había fijado la necesidad de avanzar cara esas dos transiciones al principio de su orden. En el área digital, Bruselas se planteó no perder el tren de la revolución digital en la industria y plantar cara a EE UU en el terreno de los datos. La UE ya no aspira a poder tener los datos que producen sus ciudadanos, mas sí a un pedazo de pastel afín al tamaño de su economía, del dieciseis con cinco% del PIB mundial. Según una investigación del think tank CEPS, solo un cuatro% de los datos del continente están albergados en servidores europeos. La pandemia, el enorme atasco global y la guerra de Ucrania han impuesto nuevas necesidades, como la industria de los chips. De nuevo, la Comisión se ha propuesto que el Viejo Continente en dos mil treinta alcance el veinte% de un mercado dominado por los asiáticos. La invasión rusa, además de esto, ha puesto encima de la mesa la necesidad de apresurar el segundo gran plan de Bruselas: la transición energética. Es un paso preciso que no obstante va a dejar unos perdedores a los que hay que compensar si se quiere eludir una fractura social.
Más armas
No es el único gasto que España debe encarar para cumplir sus compromisos exteriores. La Organización del Tratado del Atlántico Norte prosigue presionando a fin de que los aliados aumenten su gasto en defensa hasta el dos% del PIB dados los mayores retos que encara. No son solo amenazas tradicionales, como la guerra en Ucrania. También se trata de otras guerras de diferente intensidad, desde las cibernéticas hasta las llamadas amenazas híbridas. España se ha comprometido a llegar a esa meta de forma progresiva, hasta dos mil veintinueve. Ahora el peso de ese gasto ronda el uno con dos%, una vez que el Ejecutivo de Pedro Sánchez elevara el gasto en ese departamento en un veintiseis con tres%, lo que provocó malestar entre Unidas Podemos, los asociados minoritarios del Gobierno.
A los nuevos desafíos se agregan los viejos. Y hay uno que resalta sobre todos y cada uno de los demás: las pensiones, la partida más grande de todo el presupuesto de gasto del Estado con ciento noventa millones de euros previstos para dos mil veintitres. “Los políticos saben que el mayor grupo de votantes son los mayores”, comenta José Ignacio Conde-Ruiz, catedrático en la Universidad Complutense de Madrid y subdirector de Fedea. El reto más perceptible es el demográfico. La longevidad es cada vez mayor y los nacimientos se han desplomado. Además, los nuevos retirados perciben pensiones más elevadas por haber cobrado, de media, sueldos más altos.
El encaje de bolillos que ha presentado el Ejecutivo con su reforma de pensiones pasa por acorazar la actualización de las posibilidades al IPC e añadir cambios que elevan los ingresos. Entre está el destope de las cotizaciones máximas y el mecanismo de equidad intergeneracional, una cotización extra que se ajustará si el gasto se desvía de las previsiones. Con estas medidas, el Gobierno espera moderar la subida del costo de las pensiones del doce% del PIB actual a una media del catorce% hasta dos mil cincuenta.
Conde-Ruiz, como otros muchos economistas y organismos, piensa que la reforma va a ser deficiente para contener el gasto. Defiende que la prestación se calcule sobre el total de la vida laboral, que el sistema se ajuste a la esperanza de vida y se dediquen recursos a políticas de desarrollo de largo plazo enfocadas a los jóvenes. “Uno de los retos del próximo Gobierno es la mejora de las políticas activas”, afirma el economista. “Cuanto más altos son los salarios y la tasa productividad, mejor es para el sistema de pensiones”.
Olga Cantó, catedrática de Economía en la Universidad de Alcalá, coincide en que el discute sobre las pensiones no debe abordarse solo desde el punto de vista demográfico. Considera que hay que invertir en los jóvenes y apostar por la educación. “Con un mercado de trabajo sin mejores salarios es muy complicado financiar las pensiones de hoy. La pregunta es cómo aumentar la productividad”, lanza. Y agrega que las diferencias intergeneracionales están asimismo en la fiscalidad del capital y de la riqueza. “No se trata solo de los jóvenes, sino de qué jóvenes. Va a haber una transmisión del patrimonio muy desigual en el futuro”.
El empleo ha resistido a la pandemia merced al apoyo público y la afiliación a la Seguridad Social está ahora en máximos. Pero la tasa de paro es la más elevada de la UE (trece con tres%), el nivel de desempleo juvenil es sangrante y los sueldos están atascados. Muchos de los pobres de hoy en día tienen trabajo y una residencia en propiedad, mas no llegan a fin de mes. “Y los más pobres de España son los más jóvenes. Se incorporan tarde al mercado laboral y pasan mucho tiempo en la precariedad”, apunta Nuria Badenes Plá, estudiosa del Instituto de Estudios Fiscales. “Uno de los grandes errores es que no se hace una política fiscal integrada. No se puede poner un remiendo y dejar un agujero por otro lado”, advierte.
